Climat - COP21 - Audition de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, président de la COP21, devant les commissions des affaires étrangères, des affaires économiques et du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale (Paris, 03/02/2016)

Nous n’avons pas obtenu un accord au rabais, mais bien l’accord le plus exigeant que nous pouvions espérer : c’est là notre véritable succès, au-delà du fait que 195 pays se sont engagés.

Mesdames les Présidentes,

Messieurs les Présidents,

Mesdames et Messieurs les Députés,

Je vous prie par avance de m’excuser : je devrai vous quitter peu après dix-huit heures, car je reçois un prix, décerné par des journalistes, celui du « ministre de l’année » - justement en raison de mon action lors de la COP21. Or lorsque j’ai été désigné « parlementaire de l’année », j’ai été très sensible à la récompense, naturellement, mais c’était la seule année où je n’avais pas pris la parole à l’Assemblée nationale ! Mon absence n’étant pas toujours remarquée, il faut donc absolument que j’assiste à la remise de ce prix.

Je suis très heureux de venir vous présenter ici les grandes lignes de l’accord du 12 décembre, mais aussi les étapes à venir, car vous connaissez assez ce sujet pour ne pas vous contenter de généralités.

Nous avons eu le bonheur d’aboutir à un accord. La diplomatie et le multilatéralisme peuvent donc, sous certaines conditions, obtenir d’importants résultats : c’est plutôt encourageant pour les thèses que défend traditionnellement la France. Ce succès a eu aussi, me semble-t-il, un puissant écho dans l’opinion, dans de nombreux milieux ; il faut maintenant transformer l’essai.

J’avais déjà fait le point devant vos commissions sur les enjeux de la COP21. Un rapport d’information parlementaire, déposé quelques jours avant le début de la conférence proprement dite, avait également décrit ces enjeux de façon très complète. Nous avions tous, je crois, à peu près la même idée de ce que serait un bon accord à Paris, et des critères qui permettraient d’en juger.

Avec le recul, et sans triomphalisme déplacé, nous pouvons dire que cet accord est une réussite. C’était d’ailleurs ce défi que nous avions à relever : je ne croyais pas pour ma part à un échec, car les volontés d’obtenir un accord étaient bien là. Mais quel type d’accord ? C’était toute la question. Or nous n’avons pas obtenu un accord au rabais, mais bien l’accord le plus exigeant que nous pouvions espérer : c’est là notre véritable succès, au-delà du fait que 195 pays se sont engagés.

Cet accord est universel ; il n’y a pas d’opposition, puisque la règle est celle du consensus. Il faut souligner qu’il est accompagné de 187 INDC (Intended Nationally Determined Contributions), ce qui, pour le coup, va très au-delà de nos attentes ! Au moment où, au Pérou, mon collègue Manuel Pulgar Vidal et moi-même avions précisé ce que seraient ces contributions nationales, nous en attendions peut-être quatre-vingt ou cent... Cela signifie que, dans 186 pays sur 195, le gouvernement - et, souvent, la société - s’est demandé quelle était sa vision en matière d’énergie, de gaz à effet de serre, quels étaient les objectifs à fixer et quels moyens l’on pouvait se donner pour les atteindre. Qu’une telle démarche soit engagée, c’est très positif.

Si ces contributions sont mises en oeuvre - et tout est fait pour qu’elles le soient -, leur effet cumulé nous éloignera à tout le moins du pire, c’est-à-dire de la hausse des températures de 4, voire 5 degrés que prédisait le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) si aucune action n’était menée.

La trajectoire climatique, compte tenu de ces contributions, est celle d’un réchauffement de l’ordre de 3 degrés en 2100. Tout le travail effectué à partir des engagements de l’Accord de Paris vise à corriger cette courbe pour aller vers un réchauffement de 2, voire de 1,5 degré - l’ajout de ce chiffre ayant été l’un des grands enjeux de cette COP, et la rédaction de ce dernier objectif étant, vous l’avez remarqué, différente.

Lorsque j’évoque « l’accord », je fais d’ailleurs aussi bien référence aux 29 articles de l’accord qu’aux 140 paragraphes de la décision. Il faut lire ces deux textes ensemble - même si, je vous le concède, ce n’est pas du Flaubert. J’insiste sur un point qui fut très difficile à obtenir : la neutralité des émissions de gaz à effet de serre dans la seconde moitié du siècle. Vous imaginez qu’un pays dont 95 % des ressources viennent du pétrole n’est pas spontanément enclin à approuver une clause condamnant à terme les énergies fossiles ! Pour que tous les pays puissent tomber d’accord, il a donc fallu trouver, sans artifice, une rédaction qui permettait une inflexion sans obliger à cesser du jour au lendemain l’exploitation d’énergies fossiles.

L’accord est également dynamique - c’est un point qui avait été évoqué lors de mon audition précédente. Un mécanisme de revue quinquennale des engagements a été prévu, avec un premier rendez-vous fixé en 2023, mais aussi un bilan des efforts dès 2018. C’est un point crucial, car mon sentiment personnel est que le dérèglement climatique ira encore plus vite que ce qui est dit aujourd’hui ; les actions contre le dérèglement climatique devront donc être elles aussi plus rapides que ce qui est dit. Ainsi, les efforts de la France, comme d’autres pays aussi allants, pourront mener à une inflexion, et à la révision à la hausse de nombreux engagements, avant même 2023.

En ce qui concerne le suivi des engagements, un cadre de transparence est mis en place ; il faudra le préciser cette année. Nous allons devoir travailler sur le reporting, sur le financement : si l’Accord de Paris était une loi, je dirais qu’il faut maintenant prendre les décrets d’application.

L’accord est, autant qu’il était possible, juridiquement contraignant, de façon différente selon les phases. Il est généralement considéré, y compris par les ONG, qui n’ont pas l’habitude d’être particulièrement élogieuses, comme un accord juste. En particulier, la notion de différenciation est déclinée partout et les pays riches doivent être solidaires envers les pays les plus vulnérables : c’est la fameuse affaire des 100 milliards. Il est répété que cette somme doit être atteinte en 2020, mais qu’il faudra fixer avant 2025 un nouvel objectif, qui sera nécessairement plus élevé.

Plus largement, la COP21 a permis de rallier à la cause climatique un nombre exceptionnel d’acteurs non gouvernementaux. Beaucoup d’entre vous sont venus au Bourget, ont pu participer à de nombreux débats et événements. À la fin de l’année 2015, plus de 5 000 villes, régions, entreprises et ONG, issues de 180 pays, avaient pris des engagements précis - ce nombre a dû encore augmenter depuis. C’est évidemment quelque chose qu’il faut suivre de très près, et ce sera l’une des tâches de Mme Tubiana. Car si les gouvernements peuvent prendre des mesures qui freinent ou au contraire qui accentuent, la pollution, ce ne sont pas eux qui polluent directement ! Les émissions de gaz à effet de serre sont surtout le fait des collectivités locales - qui peuvent adopter des politiques plus ou moins vertueuses en matière de transport, de logement... - comme des entreprises et des particuliers. Il est donc crucial que les acteurs non gouvernementaux, que la société civile en général, s’engagent. C’est ce que nous avons appelé le Plan d’action Lima-Paris. Ces engagements sont résumés sur le portail NAZCA (Zone des acteurs non-étatiques pour l’action pour le climat).

D’autres projets plus généraux ont été lancés à l’occasion de la COP21. L’un d’eux concerne l’accès à l’énergie en Afrique : la France, très directement concernée, devra être extrêmement active. Un autre, qui a été rappelé lors de la visite du président de la République en Inde, concerne l’énergie solaire : l’Alliance solaire internationale. Un autre encore, notamment franco-américain, soutenu par Bill Gates et d’autres milliardaires, vise à développer la recherche et l’investissement dans le secteur des technologies propres. La solution, nous en sommes persuadés, viendra de sauts technologiques. Pour cela, il faut investir, et mettre en place des partenariats entre le public et le privé.

Plus ponctuellement, l’initiative CREWS vise à mettre en place des systèmes d’alerte précoce lors de catastrophes climatiques, comme des typhons. Nous allons également instaurer un mécanisme d’assurance, en particulier pour les petites îles et les territoires inondables.

Il n’y a dans l’accord qu’une toute petite mention - mais j’ai beaucoup insisté pour qu’elle y figure - de la tarification du carbone, qui est l’un des points principaux pour le futur.

L’Accord de Paris est le premier accord environnemental à vocation universelle qui fait explicitement référence au nécessaire respect des droits de l’homme. Ce point a été très disputé, mais nous avons finalement trouvé une formulation acceptée par tous.

Je veux saluer ici le rôle joué par le Parlement dans la mobilisation en faveur du climat, en France comme auprès des parlementaires du monde entier. De nombreuses réunions se sont tenues à l’étranger, puis en France en marge de la COP21. Plusieurs d’entre vous ont participé à celles du comité de pilotage que j’ai organisées chaque mois, et qui ont rassemblé les administrations concernées, des scientifiques, des parlementaires... L’Union interparlementaire (UIP) a également beaucoup travaillé. C’est peut-être la première fois que le volet parlementaire était aussi étoffé.

Il reste, vous l’avez dit, madame la présidente, beaucoup de travail. L’année 2016 devra être celle des « quatre P ».

Il y aura d’abord le processus de signature et de ratification. Cela vous concerne, en tant que parlementaires, tout particulièrement. Pour que l’accord entre en vigueur, il doit être ratifié par au moins 55 pays représentant au moins 55 % des émissions de gaz à effet de serre. La signature est en effet prévue à New York le 22 avril ; quant à la ratification, je l’espère la plus rapide et la plus large possible. Je souligne que, pour que l’Union européenne ratifie l’accord, tous les pays membres devront l’avoir ratifié : cela ne sera donc pas très rapide. Mais la France, qui a été à l’avant-garde des négociations, doit être exemplaire - même si nous rencontrons des problèmes spécifiques, juridiques, pour ce qui concerne l’outre-mer. Notre objectif est que la ratification soit acquise avant les vacances parlementaires d’été, ce qui aura un effet d’entraînement auprès de nos partenaires d’Europe et du monde.

La décision qui accompagne l’accord prévoit que le président en exercice, ainsi que son successeur, désigneront chacun un « champion », chargé essentiellement du suivi de la mise en oeuvre. C’est une demande qui a été formulée par l’Alliance des petits États insulaires (Alliance of Small Island States, AOSIS). En effet, on peut toujours signer des accords, mais encore faut-il qu’ils soient appliqués.

Notre première championne sera donc Mme Tubiana, dont les fonctions dureront jusqu’à la COP22 de Marrakech, en novembre de cette année. Elle travaillera avec le champion ou la championne que désigneront les Marocains, qui sera, lui, nommé pour deux années - de notre côté, comme nous lançons le processus, nous n’avons qu’un an.

Les ministères concernés ont aussi une lourde tâche devant eux.

Je saisis d’ailleurs cette occasion de vous remercier des moyens budgétaires que vous nous avez alloués pour l’organisation de la COP21. Je rends ici hommage à M. Pierre-Henri Guignard et à son équipe, dont le travail a été formidable. Nous tiendrons notre budget, et je crois même que nous serons un peu en deçà.

Le deuxième P, ce sont les précisions qui doivent être apportées à l’accord de Paris. Il faut maintenant entrer dans les détails, en définissant précisément ce que nous comprenons, par exemple, dans les financements des pays riches en faveur du climat. J’ai également fait allusion tout à l’heure à la revue quinquennale des engagements nationaux et au mécanisme de transparence : là encore, il faudra en préciser les modalités. Cela promet des débats qui ne seront pas nécessairement faciles.

Mon rôle en tant que président de la COP21 - ce qui n’est pas la même chose, on l’a bien compris, que la présidence de la délégation française - est de veiller au bon déroulement de ces négociations.

Le troisième P renvoie à la période pré-2020 : elle sera cruciale. L’accord n’entrera certes en vigueur qu’en 2020, mais nous souhaiterions que certaines mesures soient prises avant cette date. Si nous voulons être efficaces en 2020, il nous faut nous préparer bien en avance : ce sera la tâche du ministère de l’écologie, des champions, de tous.

Le président de la République s’est d’ailleurs engagé à augmenter nos financements, en lien avec la réforme, que vous allez bientôt examiner, qui vise à rapprocher l’Agence française de développement (AFD) de la Caisse des Dépôts (CDC).

Le dernier P, c’est la préparation de la COP22, qui aura lieu à Marrakech en novembre 2016. C’est un gros travail, que nous allons mener avec nos amis marocains, comme nos amis péruviens nous ont beaucoup aidés à préparer la COP21. Tout cela se fera en coordination avec la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), organisme permanent chargé de tous les aspects juridiques, qui siège à Bonn.

Deux domaines économiques importants ne sont pas compris dans l’Accord de Paris, ni dans la décision : le transport maritime et le transport aérien. Ce dernier relève de la compétence de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), qui doit conclure d’ici à septembre 2016 un accord sur la régulation des émissions. Mme Ségolène Royal et moi-même avons demandé à nos services d’être très en pointe sur ces sujets : cela représente des niveaux d’émission non négligeables, et appelés à se développer. Il faut donc veiller à ce que ce sujet soit traité. Quant au transport maritime, il revient à l’Organisation maritime internationale (OMI) d’engager des travaux similaires.

Ce sont là des travaux parallèles à la COP proprement dite ; mais, si nous voulons être efficaces, il faut éviter les trous dans la raquette.

Bien sûr, toutes les félicitations adressées à notre pays et à sa capacité d’organiser un tel événement nous ont fait très plaisir. J’y ai été très sensible ; j’ai reçu des lettres officielles et des lettres très émouvantes - ces deux ensembles ne coïncidant pas toujours. C’est un lieu commun de dire que nous engageons là l’avenir de nos enfants, mais c’est vrai. Cet accord représente un espoir : dans un monde dangereux, incertain, où la politique est souvent rejetée, nous avons montré tous ensemble - et grâce à vous, parlementaires, en particulier - que nous pouvions faire des progrès pour nous et nos enfants, que nous pouvions nous entendre pour que la planète reste vivable.

Cet accord ne concerne pas seulement le climat ; la sécurité alimentaire, les migrations, la guerre et la paix sont aussi en jeu. Chacun ici est convaincu que si nous ne contrôlions pas le dérèglement climatique, nous vivrions des explosions, des conflits effrayants.

L’Accord de Paris est un succès. Nous ne devons pas nous endormir sur nos lauriers : continuons d’être très actifs. Je sais que vous le serez, et vous pouvez compter sur le gouvernement français pour l’être également.

(Interventions des parlementaires)

Merci à toutes et à tous de vos questions. Je vais m’efforcer de répondre à l’ensemble ; je me tiens naturellement à votre disposition pour compléter ou préciser ultérieurement mes réponses si nécessaire.

Monsieur le Député Chanteguet, lorsque l’Union européenne et ses États membres déposeront conjointement leurs instruments de ratification, ils compteront pour 28. En revanche, une fois l’Accord entré en vigueur, ils compteront pour 29.

Madame la députée, vous avez tout à fait raison d’établir un lien entre l’objet de la COP21 et la biodiversité. Il va falloir être très vigilant sur cette question. Le protocole de Nagoya, qui vise à combattre la biopiraterie, est désormais entré en vigueur. La France doit le ratifier très prochainement et le transcrire en droit national dans le cadre du projet de loi relatif à la biodiversité dont l’examen prendra fin dans quelques semaines.

Tous les pays n’en sont pas là ; il faudra donc que notre engagement fasse des émules.

Vous avez également parlé de l’Inde et, comme d’autres, de ce que l’Union européenne doit et peut faire. M. le député, qui connaît mes péchés mignons, a évoqué la peinture, mais c’est plutôt à la sculpture que j’ai pensé lorsqu’il s’est agi d’agréger de grands blocs, ceux que forment les grands pollueurs, pour parvenir à un accord

D’abord la Chine, plus gros émetteur de gaz à effet de serre. Tel était le sens de la déclaration commune franco-chinoise du début du mois de novembre. Dans cette affaire, la Chine a joué un rôle décisif et positif - sans entrer dans le détail d’anecdotes que seule l’histoire retiendra lorsqu’elles auront été publiées.

Ensuite, les États-Unis. M. le député a regretté que l’accord ne soit pas contraignant. Mais, si le texte devait passer devant le Congrès américain dans sa composition actuelle - dominée par ceux que l’on appelle là-bas « les républicains »... -, il serait blackboulé.

Il fallait aussi agréger à l’accord l’Union européenne - qui reste toutefois, quels que soient les reproches que l’on peut lui adresser, la plus allante de tous.

Enfin, il y avait l’Inde, un grand pays émetteur de gaz à effet de serre puisque le charbon représente plus de 40 % de sa production énergétique. Quand vous en parlez avec le Premier ministre Modi, lui-même très féru de nouvelles technologies et d’énergie solaire, il vous dit : « Cher monsieur, vous avez tout à fait raison ; mais moi, j’ai 400 millions de personnes à sortir de la pauvreté, et, pour le moment, notre seule source d’énergie utilisable et bon marché, c’est le charbon ! »

À ces grands blocs que nous devions agréger et orienter vers un accord ambitieux s’ajoutaient de plus petits éléments.

On m’objecte que le texte n’est pas suffisamment engageant, qu’il y manque tel ou tel aspect ; mais n’oublions jamais qu’il fallait obtenir l’accord de tous les pays du monde ! Nous, Français, avons sans doute d’excellentes idées, et nous sommes certainement plus avancés que beaucoup ; mais, pour parvenir à un accord universel, il ne faut pas tomber dans le travers de ceux qui goûtent « cette inimitable saveur que l’on ne trouve qu’à soi-même », comme disait Paul Valéry. Lorsqu’un partenaire comme l’Inde, peuplée de 1,3 milliard d’habitants, trace une limite entre ce qui est possible et ce qui ne l’est pas, on peut espérer la déplacer un peu - c’est l’objet de la diplomatie -, mais pas obtenir un virage à 180 degrés. Voilà pourquoi on a pu dire que cet accord était le meilleur possible ; il va au-delà de ce que nous avions imaginé, puisque le point moyen se situe dans la fourchette haute.

J’identifie les mêmes insuffisances que vous, et je pourrais en ajouter bien d’autres : je peux vous en parler puisque lorsqu’il s’est agi d’arbitrer, la dernière nuit, c’est moi qui l’ai fait. Mais, pour réussir, il fallait faire en sorte que personne n’ait à lever le doigt pour formuler une opposition.

L’Inde a elle aussi joué un rôle important et positif lors de la conférence. Vous avez d’ailleurs pu observer qu’elle a fait l’objet d’attentions particulières : c’est à Paris qu’a été lancée l’Alliance solaire internationale ; tous les participants ont reçu un livre de citations mondiales préfacé par le président de la République et par le Premier ministre indien ; plus récemment, le président de la République s’est rendu en Inde, et un suivi est assuré.

Quant à l’Union européenne, elle va naturellement devoir poursuivre la démarche entamée, en mettant en oeuvre l’Europe de l’énergie et en assurant le suivi des engagements souscrits. Nous nous sommes engagés à réduire d’au moins 40 % nos émissions de gaz à effet de serre ; pourra-t-on aller plus loin ? Il faut en tout cas atteindre cet objectif. En outre, de nouveaux gouvernements sont apparus qui, pour parler le langage diplomatique, ne sont pas nécessairement les plus favorables à ce type d’accords ; il va falloir les entraîner pour que l’Union européenne conserve son rôle de leader.

Le président Schulz m’a aimablement invité à exposer les termes de l’accord devant l’ensemble des groupes du Parlement européen. En réponse à leurs félicitations, je leur ai dit en plaisantant que je reviendrais le lendemain, non seulement parce que c’était très agréable à entendre - et, d’après ce que j’ai compris, peu habituel - mais parce que les gouvernements, la Commission et le Parlement vont devoir avancer ensemble pour faire vivre cet accord. Car, je le répète, c’est l’Europe qui exerce sur les autres un effet d’entraînement.

J’en viens au prix du carbone. Il s’agit, nous en sommes tous convaincus, d’un point essentiel. Il n’est pourtant mentionné, je l’ai dit, que dans une petite ligne du paragraphe 137 de la décision, une ligne que je me suis battu pour faire ajouter. Pourquoi ? Voyons les choses en face. Certains gouvernements sont très favorables à la tarification du carbone, d’autres y sont extrêmement hostiles parce qu’elle renchérirait considérablement leur production et leur consommation de charbon. Cette mention est donc très brève, mais elle a le mérite d’exister.

Il était tout à fait illusoire de penser que l’on pourrait, dans un tel accord, fixer les termes mêmes de la tarification du carbone. D’abord parce que beaucoup de mécanismes différents sont possibles. À mon sens, le meilleur consiste à fixer une borne minimale et une borne maximale ; mais leur niveau est variable.

En 2017, la Chine - excusez du peu ! - va adopter une tarification nationale du carbone en vue de laquelle différentes valeurs sont actuellement expérimentées dans les régions. Le nouveau gouvernement du Canada a également décidé d’adopter un prix national du carbone. J’espère que l’Europe, laquelle s’est dotée d’un mécanisme qui n’a pas parfaitement fonctionné - pour des raisons sur lesquelles je n’ai pas le temps de revenir -, va aller dans le même sens. Voilà trois grandes zones qui disposeront de mécanismes différents dans leur principe et dans leur échelle. Notre amie Ségolène Royal a récemment fixé des montants. La démarche devra être généralisée, non seulement par décision gouvernementale, mais aussi - c’est le sens de l’alliance pour la tarification du carbone à laquelle le président de la République a fait allusion - parce qu’elle sera popularisée dans les entreprises : c’est d’elles aussi que doit venir la pression en ce sens.

Comme vous, je considère que le prix du carbone est l’un des instruments les plus puissants dont nous disposions. Le mécanisme actuel est absurde : quand vous polluez, on vous donne des subventions et quand vous ne polluez pas, on vous taxe ! En France, nous essayons de modifier peu à peu la situation, par exemple en évitant de favoriser les énergies fossiles. Il faut avoir les chiffres en tête : ce sont 100 milliards de dollars par an que nous devons trouver ; actuellement, selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les subventions aux énergies fossiles représentent chaque année 500 à 650 milliards. On pourrait croire qu’il suffirait de les leur retirer - ce serait meilleur pour le climat et la santé - pour en attribuer une partie au financement des politiques climatiques des pays en développement. Évidemment, ce n’est pas ainsi que cela se passe, car il n’existe aucune autorité universelle qui puisse donner des ordres au président américain ou au Premier ministre indien. Mais le bon sens, le souci de l’efficacité économique, de l’efficacité climatique, de la survie de l’humanité plaident pour une généralisation de la tarification du carbone. L’Europe et la France doivent y contribuer.

Pourquoi sommes-nous parvenus à obtenir un accord ? J’ai pu dire qu’il valait parfois mieux ne pas comprendre pourquoi on remportait un succès, plutôt que déployer des trésors d’intelligence pour expliquer un échec. Mais c’était une plaisanterie. En réalité, nous avons bénéficié de ce que j’ai coutume d’appeler un alignement favorable des planètes.

La première de ces planètes, c’est la nôtre : l’aggravation du dérèglement climatique a fait comprendre à tout le monde la nécessité d’agir. Plus les choses vont mal, plus les gouvernements et les peuples sont prêts à bouger. Or les choses vont mal : 2015 est l’année la plus chaude jamais enregistrée, et même si certains en Normandie pourraient se réjouir que cette belle région, dont je suis moi-même originaire, soit appelée à devenir une nouvelle Côte d’Azur et à produire du vin, on comprend assez vite qu’il ne s’agit pas d’un réchauffement, mais d’un dérèglement climatique qui peut absolument tout bouleverser.

La deuxième planète est la planète scientifique. À cet égard, les travaux du GIEC ont eu un effet considérable. Il y a seulement cinq ans, la première moitié d’une réunion comme celle-ci aurait été consacrée à la question de savoir si le phénomène était ou non une réalité, et la seconde à se demander si, dans l’affirmative, il était dû à l’homme. Aujourd’hui, ce débat est clos, sauf aux États-Unis - et çà ou là ailleurs. Car les scientifiques ont apporté, avec une grande précaution et une mesure dont témoignent les rapports du GIEC, la preuve irréfutable du phénomène et de la nécessité d’agir pour éviter une catastrophe absolue.

La troisième planète est sociétale : elle se compose des entreprises - dont beaucoup ont commencé à comprendre que l’on irait à la catastrophe si elles ne faisaient rien -, des organisations non gouvernementales (ONG), qui ont fait oeuvre utile, de la société civile.

S’y ajoute la planète politico-diplomatique. La Chine a bougé. Il suffit d’aller à Pékin pour comprendre pourquoi : il n’est pas rare que les normes de pollution de l’air - qui, certes, ne mesurent pas les seules émissions de gaz à effet de serre - soient dix à quinze fois supérieures au maximum autorisé en France. À Paris, la circulation alternée est mise en oeuvre lorsque la concentration de particules fines atteint 50 microgrammes par mètre cube ; celle-ci atteignait 450 lorsque j’étais à Pékin, et 600 lors de notre dernier déplacement en Inde ! Les gouvernements, qui sont installés dans les capitales, et les populations ne l’acceptent pas. Voilà pourquoi les Chinois, mais aussi les Américains et les Indiens, ont évolué. En outre, un travail diplomatique qui n’est pas de notre seul fait - les Allemands nous ont beaucoup aidés, comme bien d’autres - a visé à convaincre les pays réticents ou peu sensibles à ces problèmes.

C’est l’alignement de toutes ces planètes qui a permis le succès. Et la vie est ainsi faite que de petites décisions ont eu de grandes conséquences. Si Copenhague a échoué, c’est notamment parce qu’il était prévu que les leaders arriveraient à la fin et régleraient le problème. En réalité, ils sont venus, ils se sont enfermés deux jours ou deux nuits dans une salle et ils n’ont rien réglé du tout : c’était impossible, c’était trop compliqué. Ici, on a procédé à l’inverse. C’est une décision que j’ai proposé au président de la République de prendre - c’est lui qui l’a prise, lui qui l’aurait assumée, pour l’essentiel, si elle n’avait pas donné des résultats satisfaisants. On a donc invité les chefs d’État et de gouvernement dès le début ; ces 154 personnes sont venues et ont dit en substance devant les ministres et les négociateurs : « Mesdames et Messieurs, il faut conclure ! » Ce que j’ai pu par la suite rappeler à tel ou tel ministre ou négociateur qui m’adressait une objection sur tel ou tel passage. Nous ne pouvions le prévoir aussi précisément lorsque nous l’avons prise, mais cette petite décision a donc eu un effet considérable : l’impulsion politique était donnée.

Cela montre que, dans certaines circonstances, le multilatéralisme peut produire de grands résultats. Du reste, s’agissant de l’environnement, il eût été impossible de procéder autrement : les douaniers n’arrêtent pas la pollution, contrairement à ce que l’on a pu dire dans les années quatre-vingt ! Il faut donc un accord universel. Et comme on ne peut pas envoyer un gendarme pour arrêter un chef d’État qui n’aurait pas respecté les consignes universelles, il faut un engagement volontaire. L’année dernière, on a débattu, d’ailleurs brièvement, de la question de savoir si le système choisi était bon. Mais il n’y en avait pas d’autre !

En 2015, outre le dossier climatique qui attendait d’être bouclé depuis trente ans, on a conclu l’accord sur le nucléaire iranien, au bout de quinze ans - selon un autre format, le format « cinq plus un ». Nous avons donc eu deux occasions exceptionnelles, historiques, de mesurer combien le multilatéralisme peut être efficace, à certaines conditions - qu’il appartient à la diplomatie de favoriser.

J’ai été interrogé de manière récurrente sur l’application du texte. Il n’est pas question, je le répète, d’envoyer un gendarme pour obliger les dirigeants à respecter les accords qu’ils ont signés. Assurément, signer un engagement au nom d’un pays, ce n’est pas rien. Mais quels peuvent donc être les moyens de pression ou d’influence ?

D’abord, la pression des pairs. Ce qui a été conclu va être objectivé. Les gouvernements se sont engagés par le biais de leurs INDC, et ils vont les revoir. Je suis de ceux qui considèrent que les engagements souscrits au niveau international ne sont pas des chiffons de papier.

Ensuite, j’en suis convaincu, les populations elles-mêmes vont jouer un rôle croissant, ainsi que les organisations gouvernementales et non gouvernementales.

Troisièmement, de nouveaux moyens technologiques vont apparaître. Je n’ai pas mis cet aspect en avant lors de la COP, mais je sais que, d’ici deux ans, des satellites permettront de repérer précisément les émissions de gaz à effet de serre au-dessus de tel ou tel territoire. Personne ne pourra donc mentir sur ses émissions. Peut-être y aura-t-il des controverses sur leur origine ; mais la science, comme souvent, aura son mot à dire. En outre, nous allons assister à d’importants progrès technologiques. C’est l’un des éléments clés de l’évolution de la question climatique et des conditions économiques. Le prix du solaire et d’autres énergies renouvelables a déjà beaucoup baissé ; le coût agrégé du charbon, compte tenu des effets environnementaux, est aujourd’hui bien plus élevé.

Tout cela va devoir être codifié. Je l’ai dit, il va falloir travailler à la transparence - au reporting. Ce sont ces éléments qui pourront convaincre, et non je ne sais quelle sanction, qu’au demeurant les pays n’accepteraient pas : ils n’ont rien signé en ce sens.

Qu’est-ce qui pourrait remettre l’accord en cause ? D’abord, des décisions politiques. De ce point de vue, l’élection américaine est décisive. Sans me mêler de ce qui ne me regarde pas, j’ai entendu, à l’occasion de la campagne pour les primaires, certains candidats, non dépourvus de chances, nier la réalité du dérèglement climatique. Voilà pourquoi le président Obama - qui est, lui, très engagé à ce sujet - a obtenu que l’accord soit juridiquement contraignant s’agissant de toute une série de dispositions, mais qu’il ne soit pas obligatoirement soumis au Congrès.

D’où la fameuse discussion, dont vous avez peut-être eu connaissance par la presse, sur shall et should. À la fin de la conférence, après plusieurs nuits blanches, il y a eu une erreur matérielle, comme cela peut arriver dans un texte aussi long : au lieu d’employer le mot should - « devrait » -, le secrétariat a écrit shall, ce qui renvoie à une obligation de résultat et non de moyens. Et c’est cette version qui a été présentée. Voyant cela, les Américains ont fait valoir auprès de moi que le shall impliquait un passage devant le Congrès - passage dont on connaissait d’avance l’issue. J’ai interrogé le secrétariat, qui m’a dit : « Monsieur le Président, c’est une erreur de plume » - ce qui était d’autant plus crédible que le should figurait bien dans les deux versions précédentes : il n’y avait aucun débat sur ce point. Mais la délégation des 77 - ainsi appelée parce qu’ils sont 134... - est venue me dire qu’elle ne pouvait accepter que l’on revienne sur shall. Vous vous souvenez qu’il y a eu quelques moments de battement à la fin de la conférence : ce n’était pas pour rien. J’ai déclaré aux responsables du groupe des 77 : « Écoutez, nous avons agi pour le moment en toute transparence, nous nous sommes fait confiance » - comme l’a dit Mme la députée, c’est le principe auquel nous nous étions conformés depuis le début ; « je vous assure, et j’en prends la responsabilité, qu’il ne s’agit absolument pas d’une manoeuvre, mais d’une simple erreur de plume qui peut être corrigée en tant que telle » - sans quoi il aurait fallu recourir à un autre mécanisme. Fort heureusement, ils ont accepté cette modification. Et le Premier ministre des Îles Marshall, ayant suivi la négociation et voyant qu’elle se terminait bien, a proposé de débaptiser son État pour le rebaptiser Marshould !

Abstraction faite de ces traits d’humour qui agrémentent une discussion parfois austère, on comprend bien l’enjeu. Le texte est contraignant sur certains points, non sur d’autres ; en outre, il fallait parvenir à un accord universel qui soit en même temps de haut niveau.

Monsieur le Député, s’agissant des 100 milliards et du Fonds vert, il convient d’éviter une confusion à laquelle même les spécialistes n’échappent pas toujours. Premièrement, le montant minimal de 100 milliards de dollars par an en 2020 correspond à la fois aux contributions publiques, au sens budgétaire, aux contributions publiques au sens des banques multilatérales et aux contributions privées. Il ne s’agit pas de 100 milliards de contributions publiques budgétaires. Deuxièmement, au sein des contributions publiques budgétaires, le Fonds vert ne représente qu’une partie. Il est aujourd’hui doté de 10 milliards de dollars, dont un milliard vient de la France. On peut souhaiter, et nous le souhaitons, que ces sommes augmentent petit à petit. Mais il n’a jamais été décidé que les 100 milliards iraient au Fonds vert. On entend parfois des raccourcis qui ne correspondent absolument pas au texte.

Le conseil d’administration du Fonds vert a décidé que 50 % des sommes allouées seraient consacrées à l’adaptation et 50 % à l’atténuation, et qu’une part très importante irait aux petites îles et aux territoires en difficulté. Il a pris ses huit premières décisions et il va poursuivre sur cette voie. Mais soyons réalistes : pour le moment, le Fonds ne représente qu’une partie du financement total.

Le désinvestissement mentionné par M. le député est une affaire très importante. Il faut que les fonds publics soient alimentés, et la somme minimale de 100 milliards par an en 2020 sera réévaluée - à la hausse - avant 2025. Mais gardons-nous d’une erreur qui pourrait être motivée par l’idéologie : même si le volet public est décisif, l’essentiel doit venir d’une réorientation du financement privé. Les entreprises doivent absolument comprendre qu’elles doivent investir de moins en moins dans les énergies fossiles et de plus en plus dans les autres. Elles commencent d’ailleurs à le faire. Le fonds souverain norvégien, le plus important du monde, donne désormais l’instruction de se désinvestir des actions liées aux fossiles ; ce choix a une influence considérable.

L’agence de notation Standard & Poor’s, qui n’est pas connue pour sa philanthropie, dégrade maintenant les entreprises ou les États exposés à ce qu’elle appelle un risque climatique, c’est-à-dire ceux qui n’ont pas entrepris de se réorienter vers le renouvelable : c’est essentiel. Il faut encourager cette tendance. Car ce ne sont pas 100 ou 500 milliards de dollars qui sont en jeu, mais des milliers de milliards ! Et c’est ici que le prix du carbone intervient. Le gouverneur de la Banque centrale d’Angleterre, très versé dans ces matières, a estimé que la prochaine bulle financière pourrait venir du secteur des énergies fossiles si l’on constate que les investissements dont celui-ci a bénéficié ne sont pas appelés à prospérer, pour les raisons que l’on sait.

C’est ce changement qu’il faut favoriser dans le public comme dans le privé. La France doit montrer l’exemple ; elle l’a notamment fait en cessant de financer les centrales à charbon. L’Europe embraye, et les autres doivent faire de même.

S’agissant du traité transatlantique, dont j’ai confié le suivi à notre ami Matthias Fekl, il ne faut pas s’emballer. J’ai dit dès le début que l’on jugerait sur pièces. Mais, à ce jour, il n’y a pas d’accord. En ce qui concerne les marchés publics - c’est un autre sujet -, les Américains n’ont pour l’instant pas accepté d’ouvrir ceux des régions. Quant aux préférences collectives, nous ne sommes pas du tout au niveau où nous devrions être dans la négociation. Soyons clairs : si cela devait continuer ainsi, il n’y aurait pas d’accord. Bien entendu, lorsque nous regarderons les choses de plus près, nous examinerons l’aspect environnemental : on ne saurait prendre à la fois des décisions mondiales favorables à l’environnement et des décisions intercontinentales contraires.

L’initiative « 4 pour 1.000 » est très importante.

En ce qui concerne le contrôle, il sera exercé par l’intermédiaire de la pression internationale, par les parlements - vous avez évidemment un rôle à jouer, notamment au sein de l’UIP -, par les opinions publiques, par les scientifiques.

Mme Tubiana assurera notamment le suivi de la mise en oeuvre de l’Agenda des solutions, car cela fait partie du rôle des champions et championnes, mais l’ensemble du gouvernement y sera évidemment associé lui aussi.

L’organisation de la MEDCOP22 est inscrite à l’ordre du jour de la ministre marocaine de l’environnement. J’espère que sa charge actuelle de travail ne sera pas un obstacle, car c’est une très bonne initiative.

J’en viens au plan d’accès à l’électricité et à la lumière. L’initiative africaine est essentielle. Il s’agit d’un projet qui, sans coûter très cher ni être très compliqué, peut vraiment changer la vie dans de nombreux pays, tout en étant très bon pour nous : il est souhaitable à tous égards. C’est la Banque africaine de développement - dont le président est un homme très compétent - qui sera au coeur du mécanisme : elle regroupera les financements disponibles, venus de France ou d’ailleurs ; puis, en liaison avec les Égyptiens qui en étaient chargés jusqu’à présent avec elle, elle va faire concrètement le tour des initiatives, de manière à ce que, dès la fin de cette année, une série de pays puisse déjà utiliser l’énergie différemment. J’ai plusieurs exemples en tête : le Bénin et le Sénégal ont commencé, des projets sont en cours au Congo. Pour le gouvernement français, pour la présidence française de la COP, il s’agit d’une priorité absolue. J’ai demandé en particulier à Mme Tubiana de suivre la mise en oeuvre du plan ; mais je ne doute pas que l’ensemble du gouvernement aura à coeur de le faire. Nous pouvons assurément espérer un grand succès.

Quant à la taxe sur les transactions financières, c’est en décembre qu’elle a été évoquée pour la dernière fois au Conseil ECOFIN ; un accord a été trouvé sur l’assiette, mais pas encore sur le taux ni sur un objectif financier précis. Le rendez-vous final est fixé au mois de juin 2016. Les ONG ont critiqué le fait que nous ne serions pas assez engagés ; la France est de bonne volonté, mais elle doit entraîner les pays concernés - tous ne le sont pas.

J’aimerais enfin dissiper une confusion. L’un de vous a estimé que le texte issu de la COP n’était pas contraignant, au motif qu’il ne permettait aucune demande d’indemnisation des préjudices. Il s’agit d’une affaire assez technique qui a trait aux pertes et préjudices (loss and damage). Jusqu’à présent, ceux-ci n’étaient pas reconnus, notamment en raison de l’opposition des Américains, alors que beaucoup de pays pauvres le demandaient. Nous avons obtenu qu’elles figurent dans le relevé de décisions de la COP - c’est le contexte de l’article 52. Mais les Américains ont refusé que les pertes et préjudices entraînent automatiquement la possibilité, pour un pays touché par le dérèglement climatique, de demander sur ce fondement des dommages et intérêts aux pays pollueurs. Cela a été accepté. Voilà pourquoi, si l’article 8 de l’Accord admet l’idée de pertes et préjudices, l’article 52 de la décision précise que cet article ne peut servir de fondement à des demandes d’indemnisation./.

(Source : site Internet de l’Assemblée nationale)

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Dernière modification, le 18/02/2016

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